50억 7,900만 원, 표결도 못 한 개헌 국민투표가 남긴 것

5월 7일 오후 4시. 국회 본회의장은 절반이 비어 있었다. 국민의힘 의원 106명 전원이 들어오지 않았다. 표결에 참여한 의원은 178명. 의결 정족수 191명에서 13명이 모자랐다.

우원식 국회의장이 투표 불성립을 선언하자 정청래 더불어민주당 대표의 표정이 굳었다. 다음 날 오후, 우 의장은 산회 선포 직전 의사봉을 강하게 내려쳤다. 본회의장에서 송언석 국민의힘 원내대표가 소리쳤다. "그만하고 내려오세요!"

39년 만의 개헌은 그렇게 끝났다.

그리고 그 다음 날, 서범수 국민의힘 의원실이 중앙선관위로부터 자료를 받아냈다. 거기 한 줄짜리 숫자가 있었다.

50억 7,900만 원.

표결이 부결된 것이 아니다. 표결 자체가 성립하지 않은 그 사건의 진짜 결말이었다.

나는 지난 글에서 여섯 가지 결정 포인트를 짚었다. 그 중 다섯 번째 챕터에 가장 많은 분량을 들였다. 왜 굳이 6·3 지방선거에 묶었는가. 비용 절감인가, 투표율 확보인가.

단독 국민투표면 공직선거법이 적용되지 않는다. 지방선거에 묶이면 공직선거법 90조·91조·93조가 동시에 가동된다. 반대 진영의 손발이 묶인다. 비용 절감 카드만으로는 동시투표 일정을 고집한 동기가 다 설명되지 않는다고 지적해두었다.

표결은 무산됐다. 그 일정 설계도 작동하지 못한 채 끝났다. 50억은 그 시도의 흔적이다. 어디로 어떻게 빠져나갔는지부터 본다.

무엇이 어떻게 빠져나갔나

4월 7일, 이재명 대통령이 헌법 개정안을 관보에 공고했다. 4월 14일, 정부는 195억 7,000만 원을 2026년도 일반회계 예비비에서 중앙선관위에 배정했다. 4월 30일까지 선관위가 집행한 금액이 50억 7,900만 원이다.

그런데 더 큰 숫자가 있다. 계약 체결액은 67억 7,000만 원. 집행은 50억이지만 이미 도장이 찍힌 약속 금액은 17억이 더 있다. 표결이 무산됐다고 계약이 자동으로 무효가 되지 않는다. 위약금 협상이 남는다.

세목별로는 인건비가 18억 2,100만 원으로 가장 컸다. 일반수용비 16억 6,500만 원, 여비 9억 7,700만 원, 임차료 2억 4,000만 원, 사업추진비 1억 9,400만 원이 뒤를 이었다. 미국, 일본, 중국, 영국, 프랑스, 독일, 러시아를 포함해 175개 재외공관에 투표관리위원회를 설치했다.

여기서 일반 보도가 잘 짚지 않은 두 가지를 강조해둔다.

하나, 이번이 사상 첫 재외국민 국민투표가 될 예정이었다. 2014년 헌재가 재외국민의 국민투표권을 막은 조항에 헌법불합치 결정을 내린 뒤 12년 만의 첫 사례다. 명부 시스템을 새로 짜야 했다. 그래서 175개 공관에 인력을 보내고 명부를 만들었다. 일정이 가장 빠듯한 부분이 이 재외국민투표였고, 50억의 상당 부분이 여기 들어갔다.

또 하나, 동시 실시면 비용을 지방자치단체와 분담한다. 단독 국민투표는 국가가 전액 부담하지만, 지방선거와 함께 치르면 지자체가 절반을 떠안는다. 정부가 "동시 실시는 싸다"고 말할 때 그 '쌈'의 일부는 지방세에서 나오는 셈이다. 절약 논리의 진짜 수혜자는 중앙정부다. 그런데 표결이 무산되면서 이 분담 구조마저 작동하지 못했다. 떨어져 나간 50억은 100% 국가 예비비에서 나간 돈이다.

표결은 5월 7일에 깨졌고, 8일 재상정도 좌초됐다. 일은 끝났는데 돈은 이미 빠져나간 뒤였다.

언론은 어떻게 평가했는가

언론의 풍경부터 정리해둔다. 책임을 묻는 방향이 진영을 따라 정확히 둘로 갈렸다.

조선일보는 "혼자 북 치고 장구 치는 개헌"이라는 사설로 민주당을 정조준했다. 야당 동의 없이 밀어붙일 일이 아니었고, 일반 법안 처리하듯 강행한 태도가 문제였다는 진단이다. 세계일보와 문화일보도 같은 결로 비판을 실었다. 뉴데일리는 "마이웨이 개헌 추진에 혈세 50억 순식간에 날렸다"는 단독 기사로 50억 집행 자체에 초점을 맞췄다.

반대편의 한겨레는 국민의힘의 표결 불참 명분이 "하나같이 군색하고 억지스럽다"고 직격했다. 장동혁 국민의힘 대표가 이번 개헌을 "이재명 독재 연장을 위한 정략적 술수"라고 규정한 데 대해서는 "악의적 거짓 선동"이라고 받아쳤다. 경향신문은 사설에서 국민의힘이 진짜 거부한 것이 국회의 계엄 통제권 강화 조항 아니냐고 따져 물었다. 의외로 동아일보도 이쪽 결에 합류했다.

국민일보와 중앙일보, 한국일보는 양비론을 폈다. 국민일보는 국민의힘이 "반대를 위한 반대라는 비판을 들어도 할 말이 없게 됐다"면서도, 여권의 일방주의도 같이 짚었다. "개헌은 일반 법률 처리하듯 다수결로 밀어붙여선 안 된다"는 결구가 그쪽 진영의 대표적 톤이었다.

지형은 익숙하다. 진영의 시계가 똑같이 작동했다는 뜻이다. 그런데 이번 사안에는 진영을 떠나 한 번쯤 짚어야 할 지점이 있다. 그 지점이 바로 50억이다.

보도가 잘 짚지 않은 세 장면

표면 보도는 대체로 비슷했다. 그런데 기사 안쪽에 슬쩍 끼워진 한두 줄이 진짜 흥미롭다. 세 장면을 짚는다.

민주당 의원들조차 시큰둥했다. 서울경제가 익명의 민주당 의원 발언을 옮겼다. "개헌 통과 시 우 의장 공으로 돌아갈 뿐으로 의원들은 솔직히 관심이 없다." 한 줄이 의미하는 바가 적지 않다. 발의에 참여한 187명이 모두 적극 추진파였던 것이 아니라는 뜻이다.

우원식 의장이 이끌고, 정청래 대표가 보조를 맞췄다. 나머지는 발의 명단에 이름을 올리는 정도였다는 정황이다. 절약 논리가 입에 안 올라온 이유 중 하나가 여기에 있다. 추진 동력이 분산되어 있으니 누구도 책임지고 변호하지 못했다.

일사부재의 위헌 논쟁이 따로 있었다. 아시아투데이 보도에 따르면 송언석 원내대표는 표결 무산을 "투표 불성립"이 아니라 "부결"로 봐야 한다고 주장했다. 근거는 2009헌라8, 이른바 미디어법 사건이다.

당시 헌재 다수의견은 의결정족수에 미달한 경우 부결로 보아 재투표는 일사부재의 위배라고 판단했다. 다만 가결 선포 행위 자체의 무효확인 청구는 기각했다. 송 원내대표의 셈법대로라면 같은 회기 내 재상정 자체가 위헌이다. 국회의장실은 의사국 유권해석을 근거로 "투표 불성립은 부결이 아니다"라고 받아쳤다. 정치 공방으로 묻혔지만 본질은 헌법 해석의 충돌이다. 우 의장이 8일 재상정을 포기한 데에는 필리버스터 부담 말고도 이 위헌 논쟁의 무게가 깔려 있었을 수 있다.

"책임론 만들기"라는 의심이 야권 쪽에서 나왔다. 같은 서울경제 기사가 이를 한 줄로 옮겨놓았다. "처음부터 개헌 무산 가능성을 염두에 두고 야권에 책임론을 돌리려는 시도 아니었냐"는 시각이다. 산수가 맞지 않는다는 사실은 발의자 187명 모두가 알고 있었다. 그런데도 일정을 강행했다.

통과시키기 위한 일정이라기보다 "국민의힘이 반대했다"는 기록을 남기기 위한 일정이었다는 해석이다. 사실 여부를 확인할 방법은 없다. 다만 표결 직후 민주당이 즉시 "내란 세력 심판" 구도를 6·3 지방선거 메시지로 들고나온 것은 이 의심에 무게를 더한다. 책임론이 미리 준비된 카드처럼 즉시 작동했다.

이 세 장면을 합치면 그림이 달라진다. "절차에 따라 일정을 진행했는데 통과되지 못해 50억이 떨어졌다"가 아니라, "통과 가능성이 낮은 줄 알면서 추진했고, 책임론 구도는 사전에 준비되어 있었으며, 떨어진 50억은 그 구도의 입장료였다"는 해석이 가능해진다.

정부 측 변호부터 정직하게 들어보자

비판하기 전에 정부와 더불어민주당이 펼 수 있는 변호 논리부터 정리한다. 이 정도는 짚어야 공정하다.

법이 시키는 대로 한 일이라는 점이 첫 번째 변호다. 국민투표법은 대통령 공고 후 10일 이내에 정부가 선관위에 관리 경비를 배정하도록 정해놓았다. 어디에도 절차상 흠은 없다.

사전 집행이 실무적으로 불가피하다는 것이 두 번째 변호다. 재외국민투표를 6월 3일에 맞추려면 4월부터 시작해야 한다. 표결 결과를 보고 시작하면 늦는다. 법 자체가 그 사정을 알고 "통과를 전제로 일단 시작하라"고 정해놓았다.

동시 실시가 단독 실시보다 훨씬 싸다는 것이 세 번째 변호다. 22대 총선 한 번의 실시 경비가 약 2,810억 원이었다. 단독으로 진행했다면 비슷한 규모가 들어간다. 50억은 수천억을 아끼기 위한 합리적 베팅이었다는 변호가 가능하다.

여기까지가 변호다. 그리고 여기서부터 문제가 시작된다.

가장 강한 카드가 가장 안 들렸다

세 번째 변호가 가장 강한 카드다. "동시 실시로 수천억을 아낀다." 정부 입장에서 제일 쉽게 꺼낼 패다.

그런데 누구도 이 패를 전면에 내세우지 않았다. 한병도 원내수석부대표도, 정청래 대표도, 청와대 강유정 수석대변인도 입을 다물었다. 강 대변인은 "안타까움과 유감"을 표했고, 우 의장은 "표결에 불참한 의원들은 역사의 죄인이 될 것"이라고 했다. 그게 끝이다.

왜인가. 이 변호는 통과 가능성과 한 쌍이기 때문이다. "동시 실시면 싸다"는 명제는 통과될 때만 성립한다. 통과되지 못하면 50억은 아낀 돈이 아니라 그냥 사라진 돈이다.

따라서 절약 논리를 펴려면 "우리는 통과를 합리적으로 기대했다"는 근거가 함께 따라와야 한다. 산수가 맞지 않는다. 헌법 개정에는 재적 의원 3분의 2인 191명의 찬성이 필요하다. 국민의힘을 뺀 여야 6당과 무소속 발의자를 다 합쳐도 187명. 4명이 모자란다. 한 명의 이탈도 없다는 전제 위에서 그렇다. 게다가 헌법 개정은 기명 투표다. 국민의힘 의원이 당론을 거스르는 일은 사실상 불가능했다.

이 산수를 모르는 의원은 없었다. 우 의장도 알았고, 정 대표도 알았고, 발의에 참여한 187명 전원이 알았다. 절약 논리를 꺼내는 순간 "그렇다면 통과 가능성은 어떻게 계산했나"라는 반문이 따라온다. 답할 수 없으니 입을 다문다.

이 침묵이 모든 것을 말한다. 자기 변호 중 가장 강력했어야 할 패를 자기 손으로 봉쇄한 셈이다.

1편의 의심이 숫자로 돌아왔다

여기서 1편의 질문을 다시 꺼낸다. 왜 굳이 6·3 지방선거에 묶었는가.

나는 비용 절감만으로는 동시투표 일정을 설명할 수 없다고 보았다. 단독 국민투표면 공직선거법이 적용되지 않는다. 정당과 시민단체가 자유롭게 반대 캠페인을 한다. 지방선거에 묶이면 공직선거법 90조·91조·93조가 발동되어 반대 측 손발이 일제히 묶인다. 그래서 "법을 한 글자도 어기지 않으면서 반대를 무력화할 수 있는 구조"라고 지적했다.

표결은 무산됐다. 그 구도도 함께 무너졌다.

50억의 성격은 여기서 바뀐다. 단독 국민투표였다면 일정 압박이 없어 사전 집행도 작았을 것이다. 6·3에 묶기로 한 결정 때문에 시간표가 압축됐다. 압축된 시간표가 50억의 사전 집행을 키웠다. 이 돈은 개헌 자체의 비용이 아니라 동시투표 일정에 따라붙은 비용이다.

1편의 질문에 50억이 사후적으로 한 가지 답을 더했다. 동시투표 일정을 고집한 만큼 시간표가 압축됐고, 압축된 시간표가 사전 집행을 키웠다. 통과되었으면 50억은 절약 베팅으로 기록됐을 것이다. 통과되지 못하자 사라진 돈이 됐다.

시도는 자유, 비용은 누가 내는가

반론이 가능하다. 그래도 시도는 해봐야 하지 않는가. 한 번도 안 해보고 포기하는 것이 더 무책임하지 않은가. 일리 있는 말이다. 정치는 가능성이 0%여도 명분을 위해 시도해야 할 때가 있다.

문제는 다른 데에 있다. 시도의 비용을 누가 부담하느냐다.

정치인이 명분을 위해 자기 정치적 자본을 거는 것은 정상이다. 그건 그들의 몫이다. 그런데 명분의 비용을 세금으로 메우는 순간 차원이 달라진다. 50억은 발의자 187명의 사비에서 나간 돈이 아니다. 지난 글을 읽었던 당신과 내가 낸 세금에서 나갔다.

한 가지 비교를 덧붙인다. 1969년 3선 개헌 국민투표에 들어간 정부 예산이 4억 8,500만 원이었다. 당시 화폐 가치다. 그때도 야당과 학생들은 "왜 찬성의 자유만 있고 반대의 자유는 없는가"를 따져 물었다. 56년이 지났다. 한국 민주주의는 그 사이 헌법학 교과서 분량만큼 성숙했다. 그런데 "통과 가능성을 따져보지도 않고 일단 일정부터 잡고 돈부터 쓴다"는 사고 회로는 그때와 닮았다. 의도는 정반대일지언정 절차를 다루는 무게감이 그렇다.

더 본질적인 문제는 사후 책임이다. 누구도 책임지지 않았다. 정청래 대표는 굳은 표정으로 본회의장을 떠났다. 우원식 의장은 "속터진다"고 했고, 청와대는 국민의힘에 유감을 표했다. 그게 전부다. 50억은 누구의 봉급에서도 차감되지 않는다.

여기서 누군가 반문한다. 국민의힘이 통과시켜줬으면 됐지 않느냐. 맞다. 야당도 책임이 없지 않다. 그러나 비대칭이 있다. 추진하는 쪽은 통과 가능성을 합리적으로 따져볼 의무가 있고, 막는 쪽은 자기 입장을 지킬 권리가 있다. 통과 가능성을 따져보면 사실상 0이었다. 그걸 알면서 동시투표 일정을 고집한 쪽의 책임이 훨씬 무겁다.

진짜 비용은 따로 있다

50억보다 더 무서운 비용이 따로 있다. 이번 사건이 만들어놓는 선례다.

앞으로 어떤 정부든, 어떤 사안이든, "법이 시켜서 어쩔 수 없었다"는 한마디로 수십억 단위의 사전 집행을 정당화할 수 있게 됐다. 통과 가능성은 따지지 않아도 된다. 표결을 시도했다는 사실만으로 절차상 문제없다는 말이 가능해진다. 비용은 어차피 세금이고, 책임은 어차피 정치적 수사로 흩어진다.

이 선례는 1편에서 짚었던 명제와 정면으로 충돌한다. 헌법은 자주 손대지 않을수록 좋은 문서다. 비용에 대한 감각 없이 개헌 시도가 반복되면 헌법은 정치적 도구로 떨어진다. 정치적 도구가 된 헌법은 더 이상 헌법이 아니라 다수당이 임의로 손대는 일반 법률의 일종일 뿐이다.

진영을 떠나서 생각해보자. 윤석열 정부가 임기 중 어떤 개헌안을 발의하고, 통과 가능성이 4명 모자란 상태에서 일정부터 잡고 50억을 미리 집행했다고 치자. 친여 언론과 민주당이 어떻게 반응했을지는 상상하기 어렵지 않다. "혈세 낭비" 다섯 글자가 1면을 도배했을 것이다. 청문회가 열리고, 감사원 감사 청구가 따라붙었을 것이다. 야당이 된 국민의힘은 광화문에 천막을 쳤을지도 모른다.

그것이 정상이다. 그런데 정권을 바꾸자 자기 진영 매체들은 입을 다물고, 책임 추궁은 야당 측 의원실의 자료 요청 한 장으로 끌어내는 모양새가 됐다. 50억 단독 보도를 뉴데일리가 냈다는 사실은 의미심장하다. 진보 매체에게는 1면감이 아니었다는 뜻이다. 반대였다면 1면이었다.

비대칭이 누적될 때 망가지는 것은 정부가 아니라 정부를 견제할 능력이다. 더 정확히는 견제할 의지다. 견제받지 않는 정부는 점점 대담해진다. 다음 정부도, 그 다음 정부도 마찬가지다.

이번에는 50억으로 끝났다. 다음에는 얼마가 될지 알 수 없다.

다시, 같은 질문

22대 후반기 국회에서 개헌특위를 다시 꾸린다고 한다. 1편에서 짚었듯 1차가 무산됐어도 2028년 총선에 맞춘 2차 개헌의 동력은 살아 있다. 4년 연임제와 권력구조 개편이 그 자리에 올라온다.

그 자리에서 누군가는 물어야 한다. 지난번 50억은 어디서 잃어버렸느냐고. 이번엔 무엇이 다르냐고.

같은 질문을 던지는 것 자체가 1편에서 말한 시민의 자세다. 다른 사람이 어떻게 투표하는지 보고 따라가는 것이 아니다. 조문을 읽고, 변화를 이해하고, 비용을 따져보고, 자기 입장을 정하는 것. 그것이 자유민주주의 시민의 자세다.

나는 이번 개헌에 반대했다. 진영 때문이 아니라 방식 때문이었다. 그 방식이 50억이라는 흔적을 남겼다. 다음 시도에서 흔적이 더 커지지 않도록 시민은 보고 있어야 한다. 보고 있다고 정치권에 알려야 한다.

그것 말고는 50억을 회수할 방법이 없다.

참고 출처

50억 집행 단독 보도

• 뉴데일리, "[단독] 與 마이웨이 개헌 추진에 혈세 50억 순식간에 날렸다", 2026.5.9. 서범수 국민의힘 의원실이 입수한 중앙선관위 세목별 집행 자료.

예비비 편성 (사전 집행 구조)

• 서울신문, "개헌안 의결 전에… 국민투표 예산 196억 예비비 의결", 2026.4.14. 국민투표법상 사전 집행 근거와 지자체 분담 구조 설명.

개헌안 표결 무산과 정치권 반응

• 경향신문, "39년 만의 개헌 사실상 무산… 국힘 반대 고수, 표결 불참", 2026.5.7. 표결 당일 의석 분포와 우원식 의장 발언.

• 서울경제, "불발로 끝난 39년 만의 개헌… 우원식 '눈물의 산회'", 2026.5.8. 민주당 내부 회의론 발언과 "책임론 만들기" 의심 인용 출처.

• 파이낸셜뉴스, "개헌 무산.. 우원식 '속터져' vs 국민의힘 '의미없다'", 2026.5.8. 송언석 원내대표 위헌 주장과 산회 장면 정리.

일사부재의 위헌 논쟁

• 아시아투데이, "송언석 '우원식, 개헌안 재표결은 명백한 위헌… 강행 시 필리버스터'", 2026.5.8. 송언석 원내대표 발언과 국민의힘 측 법리 정리.

• 법률저널, "헌재 '미디어법 권한침해… 개정법은 유효'", 2009.10.30. 2009헌라8 결정의 일사부재의 위배 인정과 무효확인 청구 기각의 분리 구조.

언론 사설 비교

• 오마이뉴스 임병도, "개헌안 무산, 독단적 강행 vs 내란 단절 포기… 언론의 엇갈린 시선", 2026.5.8. 조선·세계·문화·한겨레·경향·동아·중앙·한국 사설 종합 비교.

• 국민일보, "[사설] 개헌안 무산, 지선 후 여야 합의 처리해야", 2026.5.8.

• 조선일보, "[사설] 혼자 북 치고 장구 치는 개헌, 반대하면 '내란 세력'이라니", 2026.5.8.

1969년 6차 개헌 비용 비교 자료

• 국가기록원 국무회의록의 재발견, "6차 개헌 국민투표 관리경비 의결안", 1969.9.18. 당시 예비비 4억 8,500만 원 집행 명세서.